近年來，共享單車領(lǐng)域的相關(guān)企業(yè)為搶占市場，無序投放了大量車輛，給城市管理帶來巨大挑戰(zhàn)。一些城市出臺管理辦法，對共享單車行業(yè)實施強(qiáng)監(jiān)管。有的地方高價拍賣共享單車特許經(jīng)營權(quán)，通過競標(biāo)允許一家或多家共享單車企業(yè)入駐，阻止其他共享單車企業(yè)入駐。這一做法在一定程度上遏制了共享單車無序投放，但也面臨行政壟斷、加重企業(yè)負(fù)擔(dān)、限制消費(fèi)者選擇權(quán)等爭議。
3月16日，國家發(fā)改委公布了最新一批違背市場準(zhǔn)入負(fù)面清單典型案例，被通報的22起典型案例中，有6起案例涉及地方政府或有關(guān)部門通過公開拍賣、招投標(biāo)或簽署排他性協(xié)議等方式限制共享單車、助力車市場競爭的情況。在2022年底公布的一批典型案例中，這類案例更是多達(dá)15起。記者注意到，在國家發(fā)改委加大對此類問題的通報和查處力度后，有的地方進(jìn)行了整改，有的地方則不為所動，還有的地方處于觀望狀態(tài)。如不能及時遏制“以賣代管”苗頭，可能會形成效仿之勢。
多地高價拍賣共享單車特許經(jīng)營權(quán)
2022年上半年，河北石家莊對市內(nèi)五區(qū)范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車及互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車占用公共資源3年有償使用權(quán)進(jìn)行公開拍賣，各標(biāo)的起拍價格均在300萬元以上。經(jīng)過激烈競價，最終由4家企業(yè)競得5個標(biāo)的，獲得石家莊市10萬輛互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車和電動自行車占用公共資源3年有償使用權(quán)。
2022年5月25日，湖南省張家界市公開拍賣城區(qū)共享電單車5年期特許經(jīng)營權(quán)。這次拍賣投放的共享電單車總數(shù)量為4500輛，分2000輛、1500輛、1000輛共3個標(biāo)的分別進(jìn)行特許經(jīng)營權(quán)拍賣，共有17家通過資格預(yù)審的企業(yè)參與了競拍。
經(jīng)過一天的激烈角逐，3個標(biāo)的均順利成交，第一標(biāo)的成交價1877萬元、第二標(biāo)的成交價1449萬元、第三標(biāo)的成交價1201萬元，合計成交總金額4527萬元，為起拍底價的10倍以上。這意味著每輛共享電單車在成交后的5年內(nèi)，不論有沒有市民掃碼騎行，每天都要固定支出5.5元的特許經(jīng)營費(fèi)用。
當(dāng)時，張家界市城管局主要負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這一做法為“盤活公共資源、開辟財源渠道、緩解財政壓力提供了新的思路和途徑，做出了成功的嘗試”。
拍賣成功后，地方政府一般不再允許未競得特許經(jīng)營權(quán)的共享單車企業(yè)繼續(xù)在當(dāng)?shù)剡\(yùn)營，安排其“有序退出市場”。
程序上規(guī)范，就一定合法?
有受訪地方干部認(rèn)為，拍賣共享單車特許經(jīng)營權(quán)，是對配置公共資源的“有益探索”，可以理解為“市政公用設(shè)施及公共場地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)有償轉(zhuǎn)讓”。而且，有關(guān)決策征求了社會意見，在制定拍賣文件時，未設(shè)置任何歧視性條款排斥任何潛在競拍人，整個招投標(biāo)流程向社會公開，還明確了保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的相關(guān)條款。
同時，一些地方法規(guī)也明確，市、縣人民政府可以采取購買服務(wù)或者特許經(jīng)營的方式，推進(jìn)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)的市場化運(yùn)營。這成為一些地方政府搞共享單車招投標(biāo)、“N選1”“N選多”的政策依據(jù)。
然而，地方政府在招投標(biāo)中的“程序合規(guī)”，并不意味著其行為本身的合法，其核心爭議在于，共享單車是否屬于公共資源的范疇。國家發(fā)改委明確把這種做法列入違背市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的典型案例。
長期關(guān)注反壟斷訴訟、反壟斷調(diào)查等領(lǐng)域的北京市天元律師事務(wù)所資深律師楊毅認(rèn)為，所謂公共資源，參考國家發(fā)改委等部門聯(lián)合頒布的《公共資源交易平臺管理暫行辦法》對“公共資源交易”的定義，其應(yīng)當(dāng)涉及公共利益、公眾安全，具有公有性、公益性。而共享單車由企業(yè)自負(fù)盈虧，企業(yè)根據(jù)市場情況自主定價，顯然不具有公有性和公益性特點。由此，共享單車并不屬于任何公共資源范疇。
“共享單車僅僅是占用了一些公共道路資源，不能因此將其等同于公共資源。否則，同樣占用了公共道路資源的外賣配送服務(wù)也將變成公共服務(wù)或者公共資源，這結(jié)論顯然不成立�！睏钜阏f。
而對于“城市道路是稀缺的公共資源，能否被長期無償占用”的說法，楊毅認(rèn)為，我國城市道路管理條例規(guī)定，占用由市政工程行政主管部門管理的城市道路，應(yīng)當(dāng)向市政工程行政管理部門交納城市道路占用費(fèi)。但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依法應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市道路管理條例，由省級人民政府的行政主管部門擬定，報相關(guān)部門核定，不能違反該程序任意確定，更不能通過收費(fèi)來變相設(shè)置市場準(zhǔn)入門檻。
專家認(rèn)為，地方拍賣共享單車特許經(jīng)營權(quán)，無異于復(fù)制傳統(tǒng)出租車的牌照壟斷式管理，誰出錢多誰就能壟斷經(jīng)營權(quán)。這是利用行政手段變相限制其他企業(yè)市場準(zhǔn)入，排除、限制其他具有相關(guān)資質(zhì)和服務(wù)能力的品牌進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌�，阻礙了正常的市場競爭，加重了消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。
有的地方整改，有的地方觀望
根據(jù)國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，對全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單外的領(lǐng)域，各市場主體皆可平等進(jìn)入，共享單車不在前述負(fù)面清單中，各共享單車企業(yè)依法有權(quán)平等進(jìn)入。
在國家發(fā)改委公布的違背市場準(zhǔn)入負(fù)面清單典型案例中，“山東省高密市綜合行政執(zhí)法局濫用行政權(quán)力排除其他共享單車企業(yè)準(zhǔn)入經(jīng)營”的案例目前已完成整改。該案例從立案到整改的全過程，頗有代表性。
2019年7月30日，高密市綜合行政執(zhí)法局向高密市人民政府報送《關(guān)于申請增設(shè)公共助力自行車項目的請示》，申請以該局為招標(biāo)單位，選擇有資質(zhì)的特許經(jīng)營單位進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)營，費(fèi)用由經(jīng)營單位自負(fù)，不增加當(dāng)?shù)刎斦?fù)擔(dān)。該局負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，確保運(yùn)行正常。
2019年年底，經(jīng)過公開招標(biāo)，該局與中標(biāo)成功的濰坊快跑網(wǎng)絡(luò)科技有限公司簽訂了運(yùn)營合同，合同有效期為5年。隨后，其他公司提出“共享電動車項目屬于公開的市場競爭行為”的主張，要求高密市綜合行政執(zhí)法局協(xié)調(diào)讓其公司合法投放共享助力自行車。
2021年12月，高密市綜合行政執(zhí)法局針對此事項舉行聽證會。會上，該局作出結(jié)論，共享電動車項目屬于特許經(jīng)營項目，關(guān)于“共享電動車項目屬于公開的市場競爭行為”的主張不能成立。不過，這一結(jié)論并沒有平息爭議。幾個月后，山東省市場監(jiān)督管理局依法對高密市綜合行政執(zhí)法局涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為立案調(diào)查。
2022年5月31日，山東省市場監(jiān)督管理局根據(jù)反壟斷法相關(guān)規(guī)定，向高密市人民政府發(fā)出《行政建議書》，責(zé)令高密市綜合行政執(zhí)法局立即停止違法行為，為其他具有合格資質(zhì)和服務(wù)能力的共享單車品牌運(yùn)營商在相關(guān)市場提供公平競爭機(jī)會，保障消費(fèi)者自由選擇權(quán)。
2022年6月8日，高密市綜合行政執(zhí)法局書面告知濰坊快跑網(wǎng)絡(luò)科技有限公司，與其解除原《共享助力自行車運(yùn)營合同》，重新簽訂相關(guān)合同，刪除指定該公司作為高密市城市規(guī)劃區(qū)唯一一家共享單車經(jīng)營企業(yè)的內(nèi)容，并在市政府網(wǎng)站發(fā)布公告，消除相關(guān)影響。高密市綜合行政執(zhí)法局召開專題黨組學(xué)習(xí)會，集體學(xué)習(xí)反壟斷法等法律法規(guī)和文件精神，深刻分析原因，堅決徹底整改，不斷提升依法行政意識水平。
隨著監(jiān)管部門加強(qiáng)對“以特許經(jīng)營權(quán)公開拍賣方式限制共享單車企業(yè)準(zhǔn)入”相關(guān)行為的查處，張家界等地也在整改中。不過，部分地方仍不為所動，這加劇了各方觀望心態(tài)。
優(yōu)化管理模式，避免“以賣代管”
共享單車方便了民眾出行，管好了，它是城市的風(fēng)景線;管不好，它會變成城市的負(fù)擔(dān)。從全國來看，在沒有明確的全國性指導(dǎo)方案之前，各地在共享單車管理上有自主決定權(quán)。
目前，各地對共享單車主要有兩種管理模式。一種是強(qiáng)干預(yù)或強(qiáng)監(jiān)管模式，也就是由政府決定一家或少數(shù)幾家企業(yè)運(yùn)營并嚴(yán)格監(jiān)管，其他企業(yè)沒有權(quán)利或資格在當(dāng)?shù)剡\(yùn)營，在這一模式下，拍賣共享單車特許經(jīng)營權(quán)成為不少城市的共同選擇。另一種是開放市場模式，即政府并不明確要求哪家企業(yè)退出當(dāng)?shù)厥袌�，但會提出具體的管理規(guī)則，企業(yè)不達(dá)標(biāo)將不得不退出市場，通過制度化的優(yōu)勝劣汰實現(xiàn)有效管理。
長期關(guān)注共享單車管理問題的北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授王靜認(rèn)為，共享單車是對公共服務(wù)的補(bǔ)充，而非對公共資源的占用。以共享單車為典型代表的共享經(jīng)濟(jì)模式節(jié)約了財政開支，具有良好的經(jīng)濟(jì)效益，各地政府要兼顧好“管理”與“發(fā)展”之間的關(guān)系。
王靜說，應(yīng)本著“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”的原則制定行業(yè)規(guī)制規(guī)范，同時完善相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則，在保障企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的同時，加強(qiáng)對以共享單車企業(yè)為代表的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管力度，確保企業(yè)在規(guī)則的陽光下運(yùn)行，進(jìn)一步煥發(fā)活力。(來源：半月談微信公號)
